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落實綠色發展理念 全面推行河長制河湖管理模式
陳 雷
《 人民日報 》（ 2016年12月12日 15 版）
習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十八次會議，審議通過《關于全面推行河長制的意見》。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發該意見。這是貫徹新發展理念、建設美麗中國的重大戰略，也是加強河湖管理保護、保障國家水安全的重要舉措。我們要深入學習領會，著力抓好落實。
充分認識全面推行河長制的重大意義
江河湖泊是地球的血脈、生命的源泉、文明的搖籃，也是經濟社會發展的基礎支撐。我國江河湖泊眾多，水系發達，流域面積50平方公里以上河流共45203條，總長度達150.85萬公里；常年水面面積1平方公里以上的天然湖泊2865個，湖泊水面總面積7.80萬平方公里。這些江河湖泊，孕育了中華文明，哺育了中華民族，是祖先留給我們的寶貴財富，也是子孫后代賴以生存發展的珍貴資源。保護江河湖泊，事關人民群眾福祉，事關中華民族長遠發展。
第一，全面推行河長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的必然要求。習近平總書記多次就生態文明建設作出重要指示，強調要樹立“綠水青山就是金山銀山”的強烈意識，努力走向社會主義生態文明新時代。在推動長江經濟帶發展座談會上，習近平總書記強調，要走生態優先、綠色發展之路，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》把江河湖泊保護擺在重要位置，提出明確要求。江河湖泊具有重要的資源功能、生態功能和經濟功能，是生態系統和國土空間的重要組成部分。落實綠色發展理念，必須把河湖管理保護納入生態文明建設的重要內容，作為加快轉變發展方式的重要抓手，全面推行河長制，促進經濟社會可持續發展。
第二，全面推行河長制是解決我國復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措。習近平總書記多次強調，當前我國水安全呈現出新老問題相互交織的嚴峻形勢，特別是水資源短缺、水生態損害、水環境污染等新問題愈加突出。河湖水系是水資源的重要載體，也是新老水問題體現最為集中的區域。近年來各地積極采取措施加強河湖治理、管理和保護，取得了顯著的綜合效益，但河湖管理保護仍然面臨嚴峻挑戰。一些河流特別是北方河流開發利用已接近甚至超出水環境承載能力，導致河道干涸、湖泊萎縮，生態功能明顯下降；一些地區廢污水排放量居高不下，超出水功能區納污能力，水環境狀況堪憂；一些地方侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂等現象時有發生，嚴重影響河湖防洪、供水、航運、生態等功能發揮。解決這些問題，亟須大力推行河長制，推進河湖系統保護和水生態環境整體改善，維護河湖健康生命。
第三，全面推行河長制是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新。習近平總書記深刻指出，河川之危、水源之危是生存環境之危、民族存續之危，要求從全面建成小康社會、實現中華民族永續發展的戰略高度，重視解決好水安全問題。河湖管理是水治理體系的重要組成部分。近年來，一些地區先行先試，進行了有益探索，目前已有8個省、直轄市全面推行河長制，16個省、自治區、直轄市在部分市縣或流域水系實行了河長制。這些地方在推行河長制方面普遍實行黨政主導、高位推動、部門聯動、責任追究，取得了很好的效果，形成了許多可復制、可推廣的成功經驗。實踐證明，維護河湖生命健康、保障國家水安全，需要大力推行河長制，積極發揮地方黨委政府的主體作用，明確責任分工、強化統籌協調，形成人與自然和諧發展的河湖生態新格局。
準確把握全面推行河長制的任務要求
全面推行河長制，必須深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中、六中全會和習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力，以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障。
全面推行河長制，要堅持生態優先、綠色發展，堅持黨政領導、部門聯動，堅持問題導向、因地制宜，堅持強化監督、嚴格考核。生態優先、綠色發展是全面推行河長制的立足點，核心是把尊重自然、順應自然、保護自然的理念貫穿到河湖管理保護與開發利用全過程，促進河湖休養生息、維護河湖生態功能。黨政領導、部門聯動是全面推行河長制的著力點，核心是建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，明確各級河長職責，協調各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。問題導向、因地制宜是全面推行河長制的關鍵點，核心是從不同地區、不同河湖實際出發，統籌上下游、左右岸，實行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護的突出問題。強化監督、嚴格考核是全面推行河長制的支撐點，核心是建立健全河湖管理保護的監督考核和責任追究制度，拓展公眾參與渠道，讓人民群眾不斷感受到河湖生態環境的改善。
全面推行河長制，必須抓好以下重點工作。
第一，強化紅線約束，確保河湖資源永續利用。河湖因水而成，充沛的水量是維護河湖健康生命的基本要求。從各地的實踐看，保護河湖必須把節水護水作為首要任務，落實最嚴格水資源管理制度，強化水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污三條紅線的剛性約束。要實行水資源消耗總量和強度雙控行動，嚴格重大規劃和建設項目水資源論證，切實做到以水定需、量水而行、因水制宜。要大力推進節水型社會建設，嚴格限制發展高耗水項目，堅決遏制用水浪費，保證河湖生態基流，確保河湖功能持續發揮、資源永續利用。
第二，落實空間管控，構建科學合理岸線格局。水域岸線是河湖生態系統的重要載體。從各地的實踐看，保護河湖必須堅持統籌規劃、科學布局、強化監管，嚴格水生態空間管控，塑造健康自然的河湖岸線。要依法劃定河湖管理范圍，嚴禁以各種名義侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂，嚴格涉河湖活動的社會管理。要科學劃分岸線功能區，強化分區管理和用途管制，保護河湖水域岸線，對岸線亂占濫用、多占少用、占而不用等突出問題開展清理整治，確保岸線開發利用科學有序、高效生態。
第三，實行聯防聯控，破解河湖水體污染難題。人民群眾對水污染反映強烈，防治水污染是政府義不容辭的責任。從各地的實踐看，水污染問題表現在水中，根子在岸上，保護河湖必須全面落實《水污染防治行動計劃》，實行水陸統籌，強化聯防聯控。要加強源頭控制，深入排查入河湖污染源，統籌治理工礦企業污染、城鎮生活污染、畜禽養殖污染、水產養殖污染、農業面源污染、船舶港口污染。要嚴格水功能區監督管理，完善入河湖排污管控機制和考核體系，優化入河湖排污口布局，嚴控入河湖排污總量，讓河流更加清潔、湖泊更加清澈。
第四，統籌城鄉水域，建設水清岸綠美好環境。良好的水生態環境，是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。從各地的實踐看，保護河湖必須因地制宜、綜合施策，全面改善江河湖泊水生態環境質量。要強化水環境質量目標管理，建立健全水環境風險評估排查、預警預報與響應機制，推進水環境治理網格化和信息化建設。要強化飲用水水源地規范化建設，切實保障飲用水水源安全，不斷提升水資源風險防控能力。要大力推進城市水生態文明建設和農村河塘整治，著力打造自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市和河暢水清、岸綠景美的美麗鄉村。
第五，注重系統治理，永葆江河湖泊生機活力。山水林田湖是一個生命共同體。從各地的實踐看，保護河湖必須統籌兼顧、系統治理，全面加強河湖生態修復，維護河湖健康生命。要依法保護自然河湖、濕地等水源涵養空間，在規劃的基礎上穩步實施退田還湖還濕、退漁還湖，著力保護河湖生物生境。要大力開展河湖健康評估，推進江河湖庫水系連通，切實提高水生態環境容量。要積極推進建立生態保護補償機制，加大江河源頭區、水源涵養區、生態敏感區保護力度，對三江源區、南水北調水源區等重要生態保護區實行更嚴格的保護。加強水土流失預防監督和綜合整治，建設生態清潔型小流域，著力構建河湖綠色生態廊道。
廣泛凝聚保護河湖的強大合力
全面推行河長制是一項復雜的系統工程，必須強化組織領導、宣傳發動和監督考核，廣泛匯聚全社會力量，確保取得實實在在的成效。
第一，狠抓責任落實。各地要按照《關于全面推行河長制的意見》要求，抓緊編制符合實際的實施方案，健全完善配套政策措施。各省（區、市）黨委或政府主要負責同志要親自擔任總河長，省、市、縣、鄉要分級分段設立河長。各級河長要堅持守土有責、守土盡責，履行好組織領導職責，協調解決河湖管理保護重大問題，對跨行政區域的河湖明晰管理責任，協調上下游、左右岸實行聯防聯控。
第二，強化部門聯動。河湖管理保護涉及水利、環保、發展改革、財政、國土、交通、住建、農業、衛生、林業等多個部門。各部門要在河長的組織領導下，各司其職、各負其責，密切配合、協調聯動，依法履行河湖管理保護的相關職責。各級水利部門和流域管理機構在認真做好河長制有關工作的同時，要切實強化流域綜合規劃、防洪調度、水資源配置和水量調度等工作。
第三，構建長效機制。因地制宜設置河長制辦公室，建立河長會議制度、信息共享制度、工作督察制度，定期通報河湖管理保護情況，協調解決河湖管理保護的重點難點問題，對河長制實施情況和河長履職情況進行督察。健全涉河建設項目管理、水域和岸線保護、河湖采砂管理、水域占用補償和岸線有償使用等制度，構建河湖管護長效機制。
第四，加強依法監管。健全河湖管理特別是流域管理法規制度，完善行政執法與刑事司法銜接機制，建立部門聯合執法機制，落實河湖管理保護執法監管的責任主體、人員、設備和經費，依法強化河湖管理保護監管。強化河湖日常監管巡查制度，嚴厲打擊涉河湖違法行為，切實維護良好的河湖管理秩序。
第五，嚴格考核問責。根據不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領導干部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考。縣級及以上河長負責對相應河湖下一級河長進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據。實行生態環境損害責任終身追究制，對造成生態環境損害的，嚴格按照有關規定追究責任。
第六，引導公眾參與。建立河湖管理保護信息發布平臺，公告河長名單，通過設立河長公示牌、聘請社會監督員等方式，對河湖管理保護效果進行監督。加大新聞宣傳和輿論引導力度，提高社會公眾對河湖保護工作的責任意識和參與意識，營造全社會關愛河湖、珍惜河湖、保護河湖的濃厚氛圍。
（作者為水利部黨組書記、部長）